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Impacto de la LRSAL en los procesos de desarrollo local (2)

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La promoción económica y el empleo como competencias autonómicas

A nivel de interés social e institucional, no cabe duda que el mantenimiento y la promoción de la actividad económica y la generación de empleo se han convertido, desde el principio de la actual crisis económica, en el deseo más repetido en todos los estamentos de la sociedad valenciana, como parte de un fenómeno que afecta al conjunto del Estado español y, de forma específica, a la economía valenciana. La Comunidad Valenciana sufre con mayor intensidad la pérdida de empleo y de empresas por la conjunción de una serie de factores entre los que destacan la demolición del sistema financiero regional, la especialización en actividades económicas sobre las que la crisis ha impactado con más fuerza (como ocurre con toda la cadena productiva del sector de la construcción), el abandono de las políticas de promoción empresarial e industrial que han afectado de manera dramática a la competitividad y viabilidad de algunos de los principales conglomerados industriales de la región, el persistente fracaso del modelo de agricultura familiar basado en cooperativas que, en su mayoría, no han jugado el importante papel que hubiesen podido desempeñar, o la infra-financiación pública histórica que padece la región y que sigue sin encontrar vías de compensación y solución, solo por citar los procesos más importantes. Para entender mejor lo sucedido en el ámbito de la actividad productiva, es conveniente echar una mirada analítica al contexto general de lo acontecido en la región en los últimos 15 años.

Figura 1. Principales factores de la crisis económica en la Comunidad Valenciana

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La promoción económica y la creación de empleo son competencias transferidas a las Comunidades Autónomas (CCAA). Sin esta transferencia es probable que los desmanes de la última década hubiesen sido menores, pero también es verdad que, en el caso de la promoción económica y el empleo, el camino positivo recorrido por las CCAA y los municipios hubiese sido mucho más corto. Si bien se ha dicho que las CCAA son competentes en materia de promoción económica y empleo, también es cierto que se trata de uno de los ámbitos de actuación en el que las entidades públicas locales tienen competencias, aunque en parte sean fruto de transferencias desde las propias Comunidades Autónomas.

Sea como fuere, lo cierto es que los ayuntamientos y las demás estructuras de gobierno local (Mancomunidades, Grupos de Acción Local, Diputaciones y Cabildos, etc.) han puesto un énfasis destacado a la hora de “inventar”, adaptar o crear soluciones a los desajustes de los mercados de trabajo locales. Es un hecho que las políticas activas de empleo han sido de las más relevantes a la hora de solucionar los problemas de desempleo, subempleo, carencias formativas y desajustes entre la oferta y la demanda a nivel local. También es cierto que, en un número cada vez mayor de entidades locales, la creación de estructuras de promoción económica ha comportado el desarrollo de la capacidad para inyectar fondos y recursos, principalmente europeos, que han ido en beneficio del empleo pero también, de la cohesión social y la inclusión ya que, en muchos casos los esfuerzos en este sentido han ido dirigidos a los colectivos sociales con más dificultades, o a procesos identificados de exclusión o riesgo de exclusión.

Por otro lado, la mayoría de las estructuras de promoción económica de los ayuntamientos han terminado por contener, de una forma más o menos autónoma, una Agencia de Desarrollo Local que, de hecho, ha recibido la denominación, en la mayoría de ocasiones de Agencia de Empleo y Desarrollo Local, por su dependencia funcional. Es en estas agencias donde se han ubicado los denominados Agentes de Empleo y Desarrollo Local o, en su apelación reducida, Agentes de Desarrollo Local, que, en el caso valenciano dependen del Servicio Valenciano de Empleo y Formación (SERVEF). Además de los agentes de desarrollo local, debemos destacar otras figuras técnicas que han venido trabajando en la administración local con una función relevante en los procesos de desarrollo, si bien con un marcado carácter sectorial. Se trata de los Agentes de Fomento de Iniciativas Comerciales (AFIC), dependientes de la Dirección General de Comercio de la Generalitat Valenciana (GVA), los trabajadores de las Oficinas Municipales de Información al Consumidor (OMIC), también dependientes de esta Dirección General, o de los Agentes de Desarrollo Turístico que, sin ser figuras reglamentadas por la administración autonómica, si han sido creadas por los municipios más turísticos o aquellos en los que se pretendía dotar al municipio de una dimensión turística de la que hasta ese momento carecían.

 

Las competencias ejecutivas en el desarrollo económico y productivo

Uno de los hándicaps más importantes en el diseño, implementación y gestión de buena parte de la política pública ha consistido en la generalizada evidencia de duplicidades y multiplicidades que emanan de la ausencia de un modelo de gobernanza moderno, flexible y coordinado. Como consecuencia, es frecuente observar situaciones de descoordinación y, en ocasiones, solapamientos que generan un uso ineficiente de los recursos públicos, entre las distintas escalas competenciales, e incluso en los diferentes departamentos o servicios de una única institución.

A medida que el progreso económico ha ido conduciendo la sociedad valenciana hacia una economía relativamente moderna de consumo de masas, la sociedad se ha ido haciendo más compleja en sus demandas y necesidades. En el caso de las AAPP locales, lo más frecuente es que hayan ido asumiendo la prestación de sus competencias propias con transferencias de recursos e ingresos insuficientes y, además, que hayan ido asimilando competencias impropias. Y en este último caso, lo han hecho por tres motivos: por iniciativa propia para dar respuesta a demandas ciudadanas o a una voluntad de mejorar el gobierno local; por incomparecencia de la AAPP responsable, o por expreso deseo de la AAPP competente. Lo cierto es que por cualquiera de estas tres vías las AAPP locales han conseguido llevar al ciudadano servicios de interés general que, de otro modo, no hubiesen llegado, o al menos lo hubiesen hecho en condiciones menos favorables. Además, esta actitud proactiva ha favorecido la consolidación de estructuras de desarrollo local, tal como se ha explicado anteriormente. Este proceso, repetido en miles de entidades locales a lo largo de años, ha servido, además, para adquirir un conocimiento especializado y para encontrar, con frecuencia, soluciones innovadoras. ¿Se hubiesen obtenido esos recursos y creado esas estructuras de otro modo? ¿Hubiese sido más efectivo y económico implementar estos servicios mediante una actuación de rango superior (por ejemplo, a escala de CCAA? ¿Hubiera funcionado mejor la implementación de territorios de gestión, de ámbito normalmente supramunicipal, más adecuados en principio para la provisión de servicios? ¿Qué otras soluciones, en suma, hubiesen permitido la prestación de políticas activas de empleo, intervención sobre el mercado de trabajo, planificación y gestión de la actividad turística y, en fin, todo el cúmulo de actuaciones de impulso de la actividad económica que las entidades locales, a través de sus estructuras de desarrollo local, han implementado durante todos estos años? No olvidemos que la financiación de las AAPP locales NUNCA ha sido adecuada, ni siquiera para prestar las competencias propias.

La carencia endémica de recursos en una administración local que ha ido asumiendo competencias impropias ha hecho aflorar algunas soluciones innovadoras, como la Lonja de contratación del Ayuntamiento de Ibi o la creación de auténticas estructuras técnicas municipales y supramunicipales que han sido clave en la creación de empleo y en la dinamización de los mercados de trabajo locales. Entre las primeras, cabe destacar el caso de CREAMA en la Marina Alta, CONVEGA en la Vega Baja de Alicante, o IDEES, el “brazo” técnico de la Mancomunitat de l’Horta Sud. Entre las potentes estructuras de dinamización económica local destacan algunas de las Agencias de Empleo y Desarrollo Local surgidas en la mayoría de los ayuntamientos, como la Agencia de Desarrollo Local de La Pobla de Vallbona, PEMSA en Montcada, las agencias de desarrollo de Cullera o Alzira, por mencionar algunas de las que han sido o son más destacadas.

Visto en retrospectiva cabe preguntarse si todo ha sido negativo en la frecuente incomparecencia de la Comunidad Autónoma como administración responsable. ¿Se hubiesen obtenido los mismos recursos y creado las mismas estructuras de otro modo? Lo cierto es que, para dar respuesta a las crecientes necesidades y problemáticas de sus mercados de trabajo, las AAPP locales han puesto en marcha agencias dotadas de mecanismos para conseguir recursos de otras AAPP, vía programas y convocatorias específicas, y se han convertido en una excepción en el modo de funcionamiento de la administración pública, si atendemos a dos de sus principios de funcionamiento: por un lado, el porcentaje de personal funcionario en estas agencias es muy bajo, cuando no inexistente, lo que provoca una dinámica de trabajo de tipo “empresarial”; por otro lado, su “supervivencia” y consolidación han dependido de su capacidad para captar recursos externos acudiendo a convocatorias públicas en la escala regional, nacional y Europea. Existen, de hecho, algunos núcleos técnicos que se han fortalecido lo suficiente como para ser competitivos en el difícil contexto de las convocatorias europeas. Esta situación presenta un aspecto positivo en el continuo dinamismo y un aspecto negativo en la frecuente ausencia de compromiso por parte de las autoridades públicas locales que han tomado estas “agencias” únicamente como mecanismos para obtener recursos en tanto en cuanto no supusieran una carga económica para el ayuntamiento, pero las han desmantelado, sin más, cuando la crisis y el endeudamiento han comenzado a afectar todos los ámbitos de la administración pública.

 

El impacto de la la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Pública Local

En el contexto explicado hasta ahora, cabe situar la reciente reforma de la Ley de Bases de Régimen Local que supone la Ley 27/2013 de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Pública local (LRSAL); una sacudida de proporciones gigantescas para el municipalismo español. En suma, se trata de limitar el marco de actuación de las AAPP locales al mínimo. Así, el preámbulo de la Ley señala que “Las Entidades Locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada. Por tanto, solo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública” (Preámbulo de la LRSAL). La aprobación de la LRSAL ha supuesto un giro copernicano en el contexto del municipalismo español y en el marco legislativo que lo gobierna (ver Box 1). Queda claro, por tanto, que el objetivo primordial y casi exclusivo de esta reforma es la consecución del equilibrio presupuestario, y evitar que sigan apareciendo formas creativas de organización de la administración local que se han buscado, precisamente, para incrementar la capacidad de intervención de los ayuntamientos. El control del déficit es una finalidad necesaria e irrenunciable, pero hay al menos tres elementos que causan desasosiego: en primer lugar, el hecho comprobado de que no son las administraciones locales las responsables de la generación y acumulación de déficit público que ha ocurrido durante los últimos años; en segundo lugar, que el control del déficit no puede hacerse a costa de cualquier efecto negativo que pueda derivarse sobre las vidas de los ciudadanos; por último, que el mapa resultante de competencias propias deja a la administración local como poco más que un gestor de recogida de residuos, limpieza de calles y abastecimientos básicos, y ello implica, entre otras consecuencias de importancia, que no queda rastro de competencia en cuanto a la promoción de la actividad económica y la creación de empleo. En un modelo socioeconómico caracterizado por tasas estructurales de desempleo elevadísimas, ¿Qué efectos puede tener despojar a la administración local de la acción potencial en materia de impulso económico y creación de empleo? Seguramente, pocos efectos positivos.

Figura 2. El nuevo mapa de competencias propias de las Administraciones Locales tras la implantación de la LRSAL

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Una clave fundamental de la reforma es la demografía. Sin considerar las realidades funcionales de los territorios, ni el condicionante de la densidad que deriva en intensidad de usos, todos los municipios menores de 20.000 habitantes pierden buena parte de su autonomía en cuanto a competencias y provisión de servicios de interés general. Esto significa que más del 86% de los municipios españoles quedan en una situación claramente subsidiaria de otras administraciones públicas, porque más del 86% de los municipios españoles se situan por debajo del umbral de los 20.000 habitantes. En este caso, la propuesta de la Ley refuerza el papel de las Diputaciones y otras administraciones intermedias de carácter provincial (Consell Insulars, Cabildos, etc.) que asumen una tarea central en la coordinación y/o prestación directa de servicios básicos, mediante atribución de nuevas funciones (servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada), a través de la participación activa en la elaboración y seguimiento de los planes económico- financieros y, por último, mediante la coordinación y supervisión de los procesos de fusión de Municipios que la reforma claramente fomenta.

Mientras se construye un cuerpo normativo para la interpretación de la Ley, los planteamientos provocan numerosos interrogantes con consecuencias potencialmente dañinas para los procesos de desarrollo local. Pongamos un caso frecuente: ¿Qué ocurre con las competencias impropias que están licitadas en municipios menores de 20.000 habitantes? La norma impide que dicha licitación continúe en vigor porque el ayuntamiento no puede prestar el servicio en cuestión, dado su carácter impropio. Habrá que proceder, pues, a la resolución del contrato con la empresa contratada, recuperar el servicio y pagar al proveedor no solo lo que corresponda por el servicio que está prestando, sino también por los daños y perjuicios generados. Ello, además, conllevará una más que probable pérdida de empleo al prescindir la empresa del personal que realizaba la prestación del servicio. Pero puede ocurrir, además, que las arcas públicas no permitan la recuperación del servicio licitado por falta de fondos. ¿Incurrimos entonces en responsabilidades penales para los miembros de la corporación local? ¿Qué interventor de ayuntamiento se va a arriesgar a dar el visto bueno a cualquier acción que pueda parecer que va en sentido contrario a la norma? ¿En qué posición queda, por tanto, la corporación local?

En un segundo ejemplo podemos plantear que ocurre cuando en un municipio es necesario licitar un servicio de este tipo porque se ha extinguido la licitación vigente. ¿Cómo habría que actuar en ese caso? Seguramente cabría aguardar para ver que hacen las instituciones de ámbito superior como la Diputación o la CCAA, porque la alternativa sería licitar Licitamos y arriesgarse a incurrir en un delito de prevaricación y a responsabilidades penales, o bien Licitar a corto plazo (por ejemplo 1 año) mientras se reglamenta la Ley. ¿Qué proveedor aceptará semejantes condiciones?

Parece que, en la práctica, se producirá un cambio de dirección en el flujo de impuestos y tasas que irá a parar, en la mayoría de los casos, a las instituciones autonómicas o a las Diputaciones. Y cuanto más dependan los ayuntamientos de estos flujos de impuestos para el ejercicio de su actividad (lo que va a ser absolutamente cierto en el caso de los municipios menores de 20.000 habitantes, el 86% del total), menor será su capacidad de acción en todos los ámbitos de la realidad local.

Por ejemplo, para ese 86% de municipios menores de 20.000 habitantes, desaparece la posibilidad de poner en marcha iniciativas o servicios complementarios mediante el uso de “remanentes”, “sobrantes” u horas de personal contratado con cargo a un determinado impuesto. ¿Cuántas acciones y servicios vienen prestando los municipios con arreglo a esta fórmula? ¿Cuántos servicios e iniciativas desaparecerán en breve si este flujo de caja cambia hacia las Diputaciones en detrimento de los municipios?

La LRSAL prevé la posibilidad de que las administraciones competentes deleguen competencias en otras. Con el impulso municipal existente y si las Diputaciones y CCAA estuviesen dispuestas, el mecanismo podría ser útil para normalizar la prestación de servicios públicos y hacerlo de una forma más ordenada y correcta de lo que se ha venido haciendo hasta el momento. Sin embargo, también en este caso la Ley plantea importantes interrogantes. Por ejemplo, ¿En qué consiste la delegación? ¿La Administración que delega, aporta la financiación o también los medios materiales y humanos? ¿Quién determina el precio estándar de los costes y los medios que supone la delegación de un servicio? Más difícil todavía: Si la administración delegante ha de aportar medios y recursos, ¿Qué ocurre con los funcionarios de la AAPP local? ¿Se reubican a “perder el tiempo” porque no hay competencias que aplicar? Si no se produce delegación, ¿Qué ocurre con las CCAA quebradas o con deudas que las incapacitan para financiar nada más?

Box 1. El anti-desarrollo local de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de las Administraciones Públicas Locales

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Articulación orgánica en la prestación de la función de promoción económica

La promoción económica y del empleo se realiza mediante programas sectoriales de impulso de la actividad que se diseñan, en su mayoría, desde la Comunidad Autónoma, y de adaptan e implementan desde las administraciones locales. No hay que olvidar, no obstante, que una buena parte de la política económica local proviene de acciones que se diseñan a partir de las directrices y recursos de los fondos de desarrollo regional o de los fondos sociales y de cohesión, todos ellos de la Unión Europea, y que, incluso, son numerosas las ocasiones en las que las propias corporaciones locales concurren a la obtención de recursos europeos de política de desarrollo a través de su participación en programas específicos de la propia Comisión Europea (URBAN, LEADER, ENPI, Iniciativas del HORIZON 2020, ETC.), o del gobierno central y regional.

En lo que se refiere a las estructuras de gestión de la promoción económica, las fórmulas más utilizadas por las administraciones locales son los Departamentos de Promoción Económica y su evolución natural: las Agencias de Desarrollo Local. A pesar de sus carencias, las Agencias de Desarrollo Local han constituido el primer componente de la estructuración orgánica de las AAPP locales con una visión y acción transversal del desarrollo. Sin duda son los Agentes de Empleo y Desarrollo Local los que ocupan un lugar más central en la promoción de las iniciativas de política económica local y, en particular, de intervención sobre el mercado de trabajo.

En el caso de la Comunitat Valenciana, la iniciativa del SERVEF de destinar recursos del Fondo Social Europeo (FSE) a crear la figura del Agente de Empleo y Desarrollo Local (AEDL), junto con un programa de formación inicial a postgrado impartido por la Universitat de Valencia, permitieron, desde finales de la década de 1990 hasta la actualidad, extender la figura del profesional del desarrollo local a un buen número de ayuntamientos de la región. Durante los momentos álgidos de este doble programa (años 2000 a 2005), la nómina de AEDLs del SERVEF superaba los 300 profesionales repartidos por toda la geografía valenciana. La normativa preveía, durante los primeros años, contratos de hasta 4 años de duración, con una cobertura del 80% del coste del contrato por parte del SERVEF mientras que el 20% restante lo asumía el ayuntamiento. Se fijó una horquilla que iba, aproximadamente, entre los 20.000 y 35.000 € brutos anuales, con lo que cualquier entidad local (ayuntamientos principalmente, pero también Diputaciones, Grupos de Acción Local, y similares) podía contar con un profesional cualificado en desarrollo local y promoción de empleo a tiempo completo por poco más de 5.600 € al año.

En la mayoría de los casos, la llegada de un AEDL supuso cambios de consideración en la capacidad de gestión e implementación de la política económica, de creación de empleo y de acompañamiento al emprendedor de la administración local. Para muchos pequeños ayuntamientos, sobre todo en el medio rural, suponía la oportunidad de tener la “puerta abierta” durante toda la jornada de trabajo donde anteriormente sólo existía una atención intermitente, y para los empresarios y trabajadores locales, un punto de referencia incuestionable. En las escalas comarcales (Mancomunidades) o de implementación de programas de base territorial (Grupos de Acción Local LEADER o PRODER), los AEDL han tenido (y siguen teniendo en mucho casos) un protagonismo indiscutible en la gestión de la acción en pro del desarrollo rural. En el caso de algunos municipios intermedios y de las principales ciudades las Agencias de Desarrollo Local han constituido verdaderos equipos multidisciplinares de técnicos especializados en diversos ámbitos del desarrollo económico y productivo, lo que les ha permitido una gran capacidad de acción a la hora de captar recursos de otras administraciones y de implementar y gestionar programas de impulso económico y productivo.

Para muchas administraciones locales se planteaba, por primera vez, una estructura (la Agencia de Desarrollo Local) con una visión más transvesal y sistémica de la realidad local que la existente hasta entonces. Al mismo tiempo, la mayoría de los AEDL pasaron por el proceso de capacitación inicial que suponía la formación de postgrado coordinada desde el Departamento de Geografía y el Instituto de Desarrollo Local de la Universitat de València. En este caso, el SERVEF también asumía el 80% del coste de las matrículas de los AEDL mientras que los ayuntamientos o, en su caso, los propios interesados, asumían el 20% restante. Así, la cualificación inicial de un AEDL a nivel de Diploma de Postgrado o de Máster suponía para un ayuntamiento una media de 400-600 €.

Joan Noguera Tur / Giu­seppe Scar­dac­cione – Ins­ti­tuto Inter­uni­ver­si­ta­rio de Desa­rro­llo Local. Uni­ver­si­dad de Valen­cia (España)

Joan.noguera@uv.es

www.iidl-valencia.es

www.locsus.com

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