RSS

Garapenen bloga

Impacto de la LRSAL en los procesos de desarrollo local (1)

Según su ordenamiento jurídico, España es un Estado Autonómico unitario descentralizado políticamente, ya que la soberanía recae en el reconocimiento de la existencia de instituciones políticas territoriales con capacidad para autogobernarse en el marco de las competencias trasferidas por el poder central. Así es como lo dispone el artículo 2º de la CE de 1978, que declara la unidad indisoluble de la nación española, garantizando el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran en base a unos principios básicos de la administración territorial, a saber: principios de autonomía, participación democrática, solidaridad, autonomía financiera, estado unitario y unidad económica.

La Constitución de 1978, en su Capítulo Octavo, determina la organización territorial del Reino de España mediante el establecimiento de Comunidades Autónomas, que tendrán sus propios Estatutos de Autonomía, provincias y municipios. A pesar de su organización semi-federalista, la Constitución prohíbe la federación de Comunidades Autónomas, pero permite otras formas de organización territorial y administrativa como la comarca, mancomunidad, cabildo, etc. El mapa actual de España refleja, por un lado, la influencia de la Historia y, por otro, los cambios derivados de las situaciones socioeconómicas.

El modelo constitucional de descentralización es un modelo que garantiza la necesidad de asentarse sobre “tres pilares”: Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales. Cada uno de estos “pilares” cuenta con sustantividad propia. Y éstos, a su vez, se establecen en un modelo de Estado con tres administraciones con personalidad jurídica propia: la central, la autonómica y la local, sin que ninguna de ellas esté sometida ni subordinada a la otra.

Con el fin de establecer una comunicación eficiente se concretó una red supramunicipal de entidades territoriales que conectan la periferia con la Administración Central, y la AAPP con los Entes Locales. La Administración periférica es un complejo organizativo dependiente de la administración modular para asegurar la presencia en el territorio de la Administración General del Estado a través de las Diputaciones provinciales o Delegaciones de gobierno (instituciones periféricas).

 

Entidades Locales

La planta municipal existente es heredera de las reformas administrativas establecidas durante el siglo XIX tras la muerte de Fernando VII.  La voluntad liberal de las Cortes de Cádiz de 1812 fue un elemento clave a la hora de configurar el modelo municipal propio del Antiguo Régimen, favoreciendo criterios demográficos en detrimento de aquellos de carácter territorial. Esto produjo la generalización de un mapa municipal constituido según relaciones de convivencia al equiparar el núcleo de población con el municipio en calidad de un asentamiento de población en un territorio sociológicamente preexistente (Morell Ocaña, 19XX). De esta idea romántica nace el entramado de Administraciones Públicas que integran la estructura del Estado; las Entidades locales constituyen el escalón territorial inferior al propio Estado y a las CCAA, lo que queda establecido por el artículo 137 de la Constitución del 78.

La evolución histórico-política de España ha conformado una planta municipal formada por 13.000 entidades públicas, de las cuales 8.112 corresponden a ayuntamientos y 61 a Diputaciones, Consejos y Cabildos con características y población muy diferentes en cuanto a sus necesidades y dimensiones. Cuando se analiza el mapa municipal español se observa su escasa homogeneidad con relación a la distribución territorial del crecimiento, décadas atrás, de otros países europeos. El 90% de los municipios en España corresponde a unidades administrativas con menos de 5.000 habitantes.

El art. 137 CE destaca que la organización territorial del Estado corresponde a una estructura de gobierno democrático-representativo con una enorme amplitud de fines institucionales, lo cual supone un reconocimiento constitucional a la autonomía de los municipios, sin que queden subordinados al Estado o a la CCAA. Este articulo define la titularidad de facultades de autodeterminación para fijar la forma en que han de satisfacer los fines que les atribuye el ordenamiento jurídico. A este respecto, el Libro Blanco del Gobierno Local afirma que “La autonomía -de garantía constitucional- implica la necesidad de que todo el territorio nacional se organice en municipios y provincias; el reconocimiento de una esfera de intereses propios y la atribución de competencias de gestión; la auto-selección de sus órganos de gobierno; y la suficiencia económica para el ejercicio de sus competencias (art. 142 CE)” (pag. 25)

La Administración municipal necesita contemplarse desde una doble perspectiva: la estructura, que analiza los elementos que la integran, y la funcional, centrada en el análisis de sus competencias.

La Administración Local aparece regulada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El artículo 2 de la mencionada norma establece que, la Administración Local es una de las administraciones públicas de Administración Regional. Las dos entidades básicas de la Administración Local son la provincia y el municipio. La citada ley establece que la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.

Esta dotación de auto-organización amplia de las entidades locales, tiene una pluralidad de origen en su regulación organizativa y de actividades, que confluyen con las competencias normativas estatales, autonómicas y propias. La ley de competencias estatales se centraba en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, la cual clasificaba las entidades locales en dos grupos: entidades de régimen común o carácter imperativo (municipios, provincias e islas), y entidades de régimen especial o carácter dispositivo (divisiones sub-municipales, comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades).

Su configuración final se presenta como un sistema fragmentado y diversificado en número, heterogeneidad social y de limitada autonomía competencial lo que algunos autores han venido a denominar “inframunicipalismo” Carrillo (1991).

 

Marco Normativo previo a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, LRSAL

A la hora de resolver el mapa resultante de inframunicipalismo en el modelo español de organización territorial debemos conocer los efectos prácticos del imaginario contemplado por la CE de 1978, Título VIII dentro del apartado de la Administración Territorial, en lo correspondiente a la Administración Local (artículos 137, 140 a 142). Se trata de una construcción del régimen local caracterizada por el principio democrático y el principio de autonomía para la gestión de los intereses respectivos.

Tras esta base constitucional acaece una expansión legislativa impulsada durante la década de los ochenta que reguló el desarrollo organizativo del Régimen Local en España. A este respecto pueden destacarse las siguientes normas: en primer lugar, la Ley 7/1985 del 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL); seguidamente, el Real Decreto-legislativo 78/1986 del 18 de abril, texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia del Régimen Local (TRRL); por último, la Ley 38/1988 del 18 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL).

El marco normativo citado hasta el momento se ha implementado con notable éxito, aunque en los últimos años ha sido objeto de diversas reformas. Las más relevantes son, por un lado, el Pacto Local (Ley 7 y 11/1999) que afectó especialmente al principio de autonomía local, las potestades de los alcaldes, introdujo la cuestión de confianza y entre otros, el reconocimiento de los grupos políticos dentro del funcionamiento ordinario de los municipios. Por otro lado, la Ley 57/2003, que alteró por primera vez la uniformidad municipal histórica de nuestro país, al contemplar un “Régimen especifico” para las “grandes ciudades”. Más adelante, en 2004, se promulgó un texto refundido de Haciendas Locales. Y en este repaso legislativo destaca la no nata Ley Básica del Gobierno Local, elaborada en 2006 en respuesta a los contenidos del Libro Blanco para la Reforma del Régimen Local. Además, y como apéndice de interés, conviene destacar el conjunto de Recomendaciones y Convenios del Consejo de Europa sobre democracia local especificados en la CEAL (Carta Europea de Autonomías Locales), ratificada por el Estado español.

En cuanto al desarrollo legislativo en lo que refiere a las economías municipales, Cuenca (2010)  aporta unas interesantes reflexiones sobre la aplicación de la de la norma de 1988 y la de 2004. No se observa una implantación efectiva en la reducción del déficit y la insuficiencia de recursos de las haciendas de las Corporaciones locales. Buena parte de la inversión está constituida por la asunción de los denominados “servicios impropios” que la Ley de Bases de Régimen Local 1985 no logró regular durante sus años de vigencia. En parte, por la postura del Tribunal Constitucional que trastocó –con su famosa Sentencia 214/1989- el diseño del legislador para auto-organizarse municipalmente según concuerdan Parejo (1997), Sosa Wagner (1996) y Cuenca (INAP; 2010).

Al declarar derogado el sistema de fuentes normativas aplicables al régimen local a favor de la CCAA, se han regulado las competencias de un modo compartido y caracterizado por una dependencia completa de la administración central y autonómica. Esta naturaleza bifronte desplaza al ROM (Reglamente Orgánico Municipal) a la sombra del desarrollo autonómico.

Joan Noguera Tur / Giuseppe Scardaccione – Ins­ti­tuto Inter­uni­ver­si­ta­rio de Desa­rro­llo Local. Uni­ver­si­dad de Valen­cia (España)

Joan.noguera@uv.es

www.iidl-valencia.es

www.locsus.com

2 Comentarios

Garapen no asume responsabilidad alguna por las opiniones que los usuarios puedan expresar, ni las comparte necesariamente por el simple hecho de haberles proporcionado herramientas de divulgación y participación.

Egin iruzkinak | Hacer Comentarios

Iruzkin bat idazteko, formulario hau bete eta "Bidali" botoia sakatu baino ez duzu egin behar. Iruzkin guztiak gure zuzendari-taldeak neurtzen ditu, beraz, baliteke zure iruzkinak zenbait ordu ematea argitaratzen.

Para escribir un comentario, solo tienes que rellenar el siguiente formulario y pulsa el botón "Enviar »". Todos los comentarios son moderados por nuestro equipo de editores, por lo que es posible que tu comentario tarde algunas horas en hacerse público.

Ikur gorriarekin markaturiko eremuak bete beharrekoak dira
Es necesario cumplimentar los campos marcados con el símbolo rojo