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Metodologías de intervención para un desarrollo sostenible: concertación y planificación (II)

Resumen

Durante los últimos 20 años se producen procesos de descentralización de competencias hacia niveles subnacionales y supranacionales. Este marco permite a las sociedades locales dirigir su desarrollo hacia sus intereses y necesidades, aunque con ciertas limitaciones. El marco local permite “crear” soluciones a los problemas e impulsar las potencialidades locales para alcanzar una situación “óptima”, pero esto sólo es alcanzable por aquellos territorios que actúen inteligentemente: que analicen su situación presente, que determinen su modelo de territorio para el futuro, que definan la estrategia para alcanzar dicho modelo, y que lo hagan en un marco de honestidad y concertación social. El presente trabajo presenta los trazos básicos del enfoque local de desarrollo para proponer, a continuación, un conjunto de propuestas razonadas para la consecución de procesos de desarrollo más sostenibles.

(Pincha aquí para recordar el artículo anterior)

a.- La necesidad de estrategias de desarrollo alternativas para los territorios

Las ineficiencias de las políticas tradicionales de desarrollo (top-down) para responder a los problemas acuciantes de los sistemas locales han llevado a la aparición y consolidación de otras políticas de desarrollo que comparten 4 características comunes: son específicas de cada territorio; requieren participación y concertación social, la responsabilidad de su diseño y gestión es de los agentes locales, e implican movilización de los recursos locales y las ventajas comparativas del territorio (Alburquerque 2004). En este contexto, los factores que han facilitado la emergencia del enfoque local del desarrollo son, entre otros, la incapacidad de las políticas “top-down” para responder a las crecientes demandas de la sociedad local y a los desajustes de los mercados de trabajo locales, el desarrollo progresivo de un conjunto de instrumentos normativos, financieros, de programas, planes, etc., para la aplicación de las políticas de desarrollo local, y la creación de estructuras para la toma de decisiones y gestión desde el entorno local (partenariados, estructuras técnicas especializadas, etc.). Las diferencias entre los dos enfoques (que no son incompatibles sino complementarios) son evidentes, tal como muestra la figura 1.

Figura 1. Diferencias entre el enfoque “de arriba abajo” y el enfoque “de abajo as arriba” del desarrollo

Figura1

 

De este modo, se produce una transición entre los dos modelos de desarrollo, si bien el modelo tradicional “de arriba abajo” continua siendo no solo pertinente sino necesario en la definición (principalmente) e implantación (en menor medida) de la acción pública en pro del desarrollo.

La aparición del modelo descentralizado supone un conjunto de ventajas respecto del modelo centralizado, pero también implica ciertos retos y riesgos. De este modo, las principales ventajas se refieren a aspectos sociales como el empoderamiento de la sociedad local y generación de diálogo social o la mayor transparencia en las instituciones locales, y a aspectos económicos como una mayor sostenibilidad del modelo económico y del empleo en empresas más viables debido a su mayor grado de integración en el territorio, o la mayor calidad en el empleo debido a la implicación de los agentes locales en la estrategia de desarrollo y al arraigamiento de la actividad económica en el territorio. Sin embargo, la mayor complejidad del modelo descentralizado también implica exigencias y riesgos como

También presenta una serie de exigencias y riesgos: (i) mayores exigencias en tiempo incluso antes de iniciarse (concertación social, establecimiento de mecanismos de coordinación entre instituciones, etc.); (ii) el hecho de que no hay garantías de éxito, incluso cuando quedan establecidas las bases de concertación y coordinación; (iii) el riesgo de no ser capaces de identificar, diseñar o implantar la estrategia de desarrollo más adecuada (riesgo incrementado por la velocidad de los cambios); (iv) o la potencial “perversión” de la filosofía del modelo con estrategias orientadas a los grupos más estructurados, utilización de estrategias populistas por políticos locales, o priorización extrema de los resultados “a corto plazo”.

b.- La evolución del concepto de desarrollo local

La primera conceptualización del desarrollo local tiene un marcado enfoque económico: el desarrollo se equipara con crecimiento, creación de riqueza y empleo (Armstrong y Taylor, 2000, Storper, 1997; Beer et al, 2003). Desde mediados de los 90, el enfoque se amplía a aspectos sociales, ecológicos, políticos y culturales (Geddes y Newman, 1999), y se establecen nuevos objetivos (Haughton y Counsell, 2004) como la reducción de las desigualdades sociales, la promoción de la sostenibilidad ambiental, el impulso de la participación ciudadana y de la coordinación institucional, y el reconocimiento de la diversidad cultural como reto y recurso. De este modo, podemos hablar de un doble enfoque del concepto de desarrollo local: por un lado, una noción más amplia de la calidad de vida, la cohesión social y el bienestar; por otro lado, el mantenimiento del interés por la competitividad económica y el crecimiento. Dado que uno de sus principios básicos del enfoque es la singularidad en cada territorio, no existe un único camino para el desarrollo local y regional. El “camino” depende, por un lado, de las características (factor estático) y circunstancias (factor dinámico) del territorio, y por otro, de los intereses de la sociedad local.

Por otro lado, el desarrollo local tiene un nivel cuantitativo y otro nivel cualitativo. El nivel cuantitativo es la medida numérica de las consecuciones: cuánto de algo se ha conseguido (crecimiento del PIB per cápita, empleos creados o mantenidos, nuevos proyectos de inversión, o nuevas empresas establecidas). En este caso, el cambio puede medirse en términos absolutos o relativos. El nivel cualitativo se centra en la naturaleza y características del proceso de desarrollo (sostenibilidad del modelo de crecimiento, tipo y calidad del empleo creado, adecuación y viabilidad de las inversiones, etc.). Elementos más subjetivos que entroncan con principios y valores específicos del desarrollo local. Ambos niveles pueden ser integrados pero no son necesariamente coincidentes: puede experimentarse desarrollo cuantitativo que muestre problemas a nivel cualitativo. De este modo, puede generarse creación de empleo de baja cualificación en sectores no adecuados, y vicecersa, insuficientes nuevos empleos, nuevas inversiones y nuevas empresas, aunque sean de elevada calidad.

La dimensión cualitativa va adquiriendo más importancia en función del mejor entendimiento de los procesos de desarrollo territorial y de una mejor comprensión de los efectos perniciosos de procesos de desarrollo no sostenibles (Morgan, 2004). Por todo ello hay una tendencia creciente a centrarse en estrategias de desarrollo “de excelencia”. El desarrollo “de excelencia” posee las siguientes características: sostenibilidad, es generador de mejoras duraderas en el empleo y calidad de vida, contribuye a reducir la pobreza, promueve una mayor equidad e igualdad de oportunidades, respeta la libertad de las personas, y protege el medio ambiente. En consecuencia, implica no sólo buenas políticas económicas sino también un amplio abanico de actuaciones sociales.

A pesar de todos estos argumentos, el concepto de “excelencia” depende de cada territorio puesto que está condicionado por los principios y valores dominantes en cada lugar. Son las “culturas” de un territorio que definen cómo diferente grupos sociales o económicos definen, interpretan y articulan el desarrollo local. Hay varios elementos que afectan los “principios y valores” sobre el desarrollo local en un territorio (Pike et al. 2002): en primer lugar, el sistema de gobernanza (estructura institucional, tipo de relaciones que se establecen entre instituciones, grado de articulación y cooperación, etc), en segundo lugar, la existencia o no de procesos de concertación territorial que conduzcan a una visión común del desarrollo local; en tercer lugar, los condicionamientos que impone el territorio y la historia, ya que los deseos sociales sobre el desarrollo no parten de una “hoja en blanco”; por último, la presión de los “grupos de interés”  a través de la que los colectivos más estructurados o con mayor capacidad de decisión tratan de imponer su modelo de desarrollo.

Es importante tener en cuenta que los principios y valores y su expresión en estrategias y acciones para el desarrollo local cambian en el espacio y con el tiempo (incluso en un mismo territorio).

c.- Conclusión

Durante los últimos 20 años se ha ido produciendo la emergencia y consolidación del enfoque local de desarrollo, como complemento a la forma tradicional “de arriba abajo” de diseñar e implementar políticas de desarrollo. Este nuevo enfoque no sustituye al anterior sino que lo complementa. Desde este punto de vista, el desarrollo local presenta importantes ventajas en lo que respecta al impulso eficiente del desarrollo local. Entre ellas puede destacarse: una mejor adaptación a los territorios, un mayor empoderamiento local, la incorporación de la visión estratégica a los procesos de toma de decisiones, y un desarrollo más robusto (sostenible).

Sin embargo, tal como se ha visto, no todo son ventajas en relación con la puesta en marcha de políticas y estrategias de desarrollo centradas en el enfoque local. Algunos inconvenientes suelen ponerse de manifiesto: procesos incompletos de concertación, reproducción del balance de fuerzas o incapacidad de coordinar instituciones, entre otros. En consecuencia, entender el enfoque local del desarrollo requiere entender que se trata de una actuación integral, sostenible y coordinada de todos los agentes del territorio, a partir de una visión común del futuro (modelo territorial), buscando situaciones win-win, y basada en el consenso.

Joan Noguera Tur – Ins­ti­tuto de Desa­rro­llo Local, Uni­ver­si­dad de Valen­cia (España)

Joan.noguera@uv.es

“Meto­do­lo­gías de inter­ven­ción para un desa­rro­llo sos­te­ni­ble: con­cer­ta­ción y pla­ni­fi­ca­ción”. Revista Maro­caine d’Administration Locale et de Déve­lop­pe­ment nº 79, 2012, p.131–144, ISBN 978‑9954-504–76-5

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